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国别环境
海上丝绸之路:成功投资缅甸的九个要素
来源:商务部网站  作者:  时间:2015-09-30
 

丁学良

 

近日,缅甸暴雨洪灾,中国政府已决定向缅甸提供价值1000万元人民币的紧急物资援助。缅甸外长温纳貌伦向中国外长王毅除了表达感谢外,更表示缅方愿与中方共同努力,切实保障缅中大项目合作顺利推进。

缅甸外长话出有因。中国是缅甸的最大投资者,但中国在缅的重大投资项目并非一帆风顺。更值得深思的是,中国在缅一些投资项目所出现的风险要素,在“一带一路”沿途,尤其是海上丝绸之路的很多投资地点,都有不同程度的存在。

文章要点

1、环境保护、原住民搬迁、宗教文化、补偿、民族纠纷、腐败、NGO网络、政局变动,是投资缅甸需要注意的八个要素。

2、缅甸案例暴露的问题及其与中国的关系特征,在“一带一路”沿线尤其是海上丝绸之路国家,都不同程度存在。

3、海外基础设施项目很难随时调整和一走了事,中国把缅甸的投资做稳做好,才能继续朝印度洋、朝南亚方向延伸发展。

文章全文

很多中国人觉得东南亚太小,不值得关注。我从1990年代中期开始了解和考察东南亚,走得最多的是缅甸、柬埔寨、老挝、泰国、马来西亚,走得较少的是越南、新加坡等。

我讲的案例集中于中国和缅甸的投资关系,而其中的问题,中国在其它国家的投资也会大部分和频繁地遇到。

下面提到的投资方,既包括产业界也包括政府的下属机构。中国在缅甸的投资遇到的问题很多,引起中方最多关注的有两大案例。一个是在缅甸的伊洛瓦底江的大规模水电站项目,一个是莱比塘的铜矿大项目。

从两个投资案例纠纷说起

在缅甸,伊洛瓦底江是大江,是缅甸人的母亲河。她在缅甸北部有两条支流,梅开江和曼丽开江,这两条江流到南部三角洲,最后流入印度洋。对沿岸的老百姓特别是克钦民族,伊洛瓦底江具有重要的文化传统价值包括宗教意义。

中国在伊洛瓦底江建立大坝和水电站,好处是能提供再生水电资源,调节水力速度,在旺季和淡季进行平衡。

从2010年开建的第一期工程,是中缅交界处的大坝。缅甸国内批评这个项目的声音集中在三个方面:

第一是牵涉到移民。伊洛瓦底江第一期工程估计至少有1.2万名居民要迁走,但当地老百姓不太愿意走。这里面又牵涉到克钦族几代人与联邦政府和军队(也就是他们国家的中央权力系统)的冲突。

 

 一个广为流传的阴谋论说,建大坝是缅甸中央政府欲彻底摧毁克钦民族根基的核心部分。双方武装冲突了几十年,联邦政府和军队也没有完全取胜,就用大规模移民的方式摧毁克钦族的家园。因为如果计划完成了,被水库淹没的区域面积达到近300平方英里。

第二是牵涉到生态和安全。缅甸跟中国的云贵高原属于类似的地质状况,批评方觉得在这个地区建这么大的水电站,会诱发更多难以预测的情况,造成很大的安全隐患。设计的高达152米的大坝在所在国的上游,万一发生地震,引起溃坝,对下游的影响非常大,洪水会一泄而下。而当地的民房等等的建筑物既低矮又结构脆弱,根本经不起大水冲击。

第三是利益分配。建这个水坝,有电了,究竟谁得益?二战结束时,缅甸是东南亚所有国家中经济发展、社会发展指标最好的。我1990年代中期去,缅甸的落后已经远远超过了我的想象。

那时缅甸太缺乏电力。第一大城市是仰光,第二是曼德勒。太阳下山后,这两大城市一片漆黑,除非是颇具规模的商家、重要机构有自家的发电机。连首都的绝大部分地区也没电,这让我很震撼。当地华侨对我讲了一句戏言:“缅甸没电,名副其实。”

这个状况一直到2009年也就是上述水电工程开建之前,也没有大的改善。

这个水电站,反对方讲,虽然建成以后有很大的发电量,但为什么要把90%的电力输到中国去呢,为什么不把大部分留在本国用?

在中国和缅甸之间签协议时,缅甸是军政府执政。两年后,缅甸军政府开始慢慢地走向军人转业成文官的政治改革,并且有分寸地放松对反对党和民间势力的控制。

虽然缅甸的政治改革深度究竟怎样,国内外有很大争议,但现任的缅甸总统去年说,因为国内的反对声音太大,没办法,只好暂时中止这个水电站大项目。

这个项目中方第一期总投资是36亿美元,前期就已经花了几亿美元。现在暂停了,以后的各种各样麻烦还会发生。

千万不要忽视上述的阴谋论可能引发的后续严重冲突。这个项目牵涉到63个村子,都不是他们国家占多数的缅族。我们眼下目击的在缅甸北部,联邦政府军和果敢族地方武装的血腥战斗,在大水电工程的区域以前发生过,以后会打到什么地步,谁也不能断言。

我们去考察时了解到,中方投资机构说,我们让这63个村都移民走,并不是没给赔偿,我们每家每户按照土地赔偿。

我们又去问缅方的村民,他们说:是给了赔偿,但赔偿的钱,很多给当时的缅方军政府官员截留贪污掉了,到迁移户家中的只有一点点。我们被迫搬家,以后世世代代生存的老路子就没了。最受不了的是,这水库淹没的是我们祖先生存的地方,把我们的母亲河截断了。

2014年,中方不断给缅方施加压力。现在有点进展,中国又多追加了一些钱,多给了一些补偿。这钱不是交给军政府官员,而是落实到拆迁户身上,这个办法好多了。

第二个大案例是莱比塘的铜矿,是中国一个叫万宝矿业的公司跟缅甸的铜业有限公司合作的。这是早先在军政府当政期间签订的主要项目之一。2014年以前,这个铜矿就发生过好几次摩擦。

最大的一次摩擦在2014年12月31日,当地村民包围了施工的推土机,坐在那里不走。中方觉得是群体事件,向缅方求援。缅方出动了穿着制服的警察,打起来了,死了一个农民,产生了比较严重的后果。

这件事情被报道后,造成了很大反响。双方要找一个中立方来调解这个事情,当时请昂山素季带了一个考察团,要把这个事情搞清楚。幸好昂山素季很公正,不是一个偏激的人,她考察完后说,这个项目还是应该合作,但要把环保和拆迁这两件事情按照国际标准做好。

考察团强调,第一,拆迁的经济补偿要给到位,不能给一点点,也不能给缅方的官员贪污掉。第二,环境评估要请中立机构,应该让有信誉的国际组织,包括NGO参与,不能让投资方自己来做。在这两个新的严格条件下,这个项目应该做下去。

我看了报告摘要,觉得这个报告还是比较公平、中立的。它会对缅甸以后的发展项目怎么改进、如何解决和外资方的纠纷,起示范作用。

中国投资者要考虑九大要素

这两个案例提醒我们,中国投资海外的大项目,至少要先留意八个要素:

第一,牵涉到环境和生态的保护。

第二,牵涉到原住民的拆迁、搬迁。

第三,牵涉到宗教文化传统。比如说克钦族人想到会有很多寺庙、祖坟被淹掉,就动感情,发怒。

第四,牵涉到投资方给赔偿能不能到位,够不够量。拆迁户原来的生计没了,要考虑他们再就业的安排。

而更复杂深层的要素是:

第五,牵涉到长期积累下来的民族纠纷乃至武装冲突。

第六,双向贪污腐败的一些诱因。中方给对方的补偿款被中间环节贪污掉不少。

第七,被投资国的NGO和国际NGO大网络联手,能把事情做得非常有影响,使投资者穷于应付。

第八,牵涉到被投资国的政治生态演变、政局的突然异动。我们去缅甸和他们讨论时,无论是缅甸的商界、传媒界、政治活跃分子,甚至比较亲政府的人都说,缅甸之所以在前几年开始重要的政治改革,就是为了突破发达国家对他们的制裁。要结束发达国家对他们的制裁,才能在几个大的国际力量之间取得平衡。

我到蒙古考察过两次,在中国周边的几个国家里,蒙古大概是最典型的国家之一。他们近期制定的对外投资法好多限制性条款,中国一定要细细考量出化解之道。

在中国“一带一路”沿途,尤其是海上丝绸之路的很多投资地点,在缅甸案例中造成麻烦的八个要素,都不同程度地存在。

还要加上第九个要素,恐怖主义的威胁。

这在缅甸案例中还不突出,但在中国投资重点的好几个国家里非常重要。缅甸有民族武装,在上述大水电项目争端中,已经用雷管炸死过一个中国工人。

中国在缅甸建输油管,蔓延上千公里,要使用很多年。如果跟沿途的民族和社区关系搞不好,也不能排斥他们会采取激进的方法。这类危险,将来可能非常突出。

更大更深的背景含义

这九个要素后面,还有更大更深的背景含义,提醒我们重视。

第一,千万不要忘记,缅甸这个国家是全球人均收入最低的国家之一,很容易让投资方形成一个认识:这个地方那么穷,他们一定对外来投资求之不得,而且投一点点钱就会有很大收益。在富裕国家投几亿美元不算是大事,而在人均收入最低之列的国家,就感觉是天上掉下来一个大元宝。

第二,自1980年代后期,因为缅甸是军政府独裁,被许多国家和国际组织制裁了很多年,特别封闭。中国似乎是唯一愿意和能够进入这个封闭国家的大国(仅次于中国的是泰国)。这个地方别国的公司不好去、不敢去,中国去得了,敢进去,几乎没有竞争对手。

第三,缅甸就在中国旁边,中国的投资者可能会有一个很安全的感觉,两边交通便捷,万一出大事,也比较方便处理和化解。

这三个背景性的要素,对中国的投资方极有诱惑力。很客观地讲,在“一带一路”尤其海上丝绸之路沿途的好几个国家,也具有缅甸和中国关系的一些特征。

把缅甸案例当作实验室

从缅甸的案例看这些国家,能给中国投资的各方各界提供非常重要的实验室。既然缅甸是那样贫困,那样被制裁过,同时又紧挨中国,历史上又和中国有长期的比较友好的关系,如果中国在缅甸的那些大项目能找到可持续的方式做下去、产生好的综合效益,那么在其他更遥远的国家,要把那些大项目做好,可能避免摔跟头。

还必须提一个很重要的问题。这些来自中国的大手笔投资,绝大多数是由公营机构包括国企来做的。而在更发达的经济体,西方的、东方的包括日本和韩国、中国台湾和中国香港,基本上都是以民营经济来做这些海外投资,政府做的主要是援助,也就是非营利性质的项目。

现在我们中国内地的民营经济规模已经很大了,但是,走出去的最重要的力量却是国有企业,我对这一点非常疑虑。国企在国内做项目办事的很多方式,在海外的大环境里和完全不同的规则体系下,以往积累的操作方法和技巧不少变成负资产,导致他们多付代价、多走弯路。

海外的基础设施项目不是可以随时调整的,即便发生两方之间的冲突,也难以一走了事。现在,中国就无法放弃在缅甸已经建成的输油管道和附属设施,做过的投资太大了。我们去考察时,在缅甸的海岸边几个地方,沿途的公路桥梁都是中国投资的。

历史上,缅甸和中国关系大体不错,但近几十年里,在缅甸也发生过严重的排华事件,缅甸老百姓对中国新近过去的大量非法移民相当敌视。

我到缅甸考察时,经常遇到一些中国过去的非法移民,有些在中国境内犯过法,甚至牵涉到人命案子。他们中的一些人在缅甸过得很潇洒,继续做非法的事。这类作为,也容易对中缅之间的民间关系造成潜在的摩擦,甚至诱发暴力冲突。

我非常希望中国能把在缅甸的事情做稳办好。这对中国的中长期海外经营的意义太重大了,原因不仅仅是缅甸的资源丰富,更因为它可以为中国企业走出去、拓展提供宝贵经验。

中国把在缅甸的事情做稳做好,才能继续朝印度洋、朝南亚方向延伸发展。

 

作者为深圳大学中国海外利益研究中心资深学术指导

原刊《CGG走出去智库》

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